Información
El Presupuesto General del Estado es la principal herramienta para responder al desarrollo económico, los objetivos sociales, prioridades de un país y garantizar el desarrollo nacional de largo plazo, mediante la asignación de un gasto público que se enmarque en una regla fiscal creíble, garantice asignaciones de gasto estratégicas y haga seguimiento a la provisión de bienes y servicios eficientes. En particular, el PGE debe ser visto por sus actores como un instrumento de política pública que materializa la planificación operativa anual de las instituciones y orienta la realización de los objetivos estratégicos de mediano plazo, vinculando las políticas públicas con los objetivos del Estado y sus posibilidades de realización. A través del enfoque de PbR, el Estado define en su PGE el nivel y composición de la producción e inversión pública, la demanda de recursos reales que requiere de la economía, las formas y magnitudes del financiamiento de sus actividades y los efectos que a través del binomio ingreso – gasto pretende alcanzar en las macro – variables del sistema económico.
¿Qué es PbR?
El Presupuesto basado en Resultados (PbR) es una estrategia de apoyo a la gestión pública que permite vincular la asignación de recursos presupuestales a bienes y servicios (productos) y a resultados para satisfacer las necesidades que demanda la población, con la característica de permitir que estos puedan ser medibles, monitoreables y evaluables.
El PbR es uno de los cinco pilares del enfoque de Gestión para Resultados (GpR) que concentra los esfuerzos por alcanzar los resultados definidos por una intervención, programa, institución, sector o país y cómo estos resultados inciden sobre el grupo meta y la sociedad, para transformar su situación inicial en una situación deseada.
En las etapas intermedias de implementación del enfoque de GpR, el pilar de Presupuesto basado en Resultados o Presupuesto basado en Resultados (PbR) es de fundamental relevancia pues impulsa a los gobiernos e instituciones a profundizar las articulaciones de la planificación y el M&E a través de la vinculación del presupuesto a estos objetivos definidos. Según García López & García Moreno (2010) la presupuestación por resultados es el “proceso presupuestal (programación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que incorpora el análisis de los resultados producidos por las acciones del sector público y cuya previsión de gastos se clasifica de acuerdo a los programas establecidos en el plan estratégico de mediano plazo. El análisis de los resultados se basa en indicadores de desempeño y en evaluaciones”. De acuerdo con la OCDE-CAD (2008) el Presupuesto basado en Resultados “es una práctica de la ejecución presupuestaria, que implica usar la información de desempeño en el proceso presupuestario para garantizar el uso eficiente de los recursos”.
Al respecto, el Banco Mundial (1998) resalta que la pregunta retórica que desencadena el enfoque de PbR está asociada a ¿qué han logrado los actores con los recursos asignados?, en lugar de enfocarse a la trillada interrogante de ¿cuánto dinero han gastado? en cualquier área. Esto significa que la asignación de recursos públicos en atención a los objetivos sectoriales y de política social, debe ser más eficiente, efectiva, y debe Guía Metodológica para la implementación del Presupuesto basado en Resultados en la República de Panamá 11
estar en capacidad de demostrar resultados y su contribución para que los programas públicos cumplan con sus objetivos, por lo que se requiere un robusto sistema de evaluación del desempeño. Además, la aproximación al enfoque de PbR, favorece el escenario para un proceso de rendición de cuentas, transparencia y participación ciudadana fortalecido.
Elementos Claves
Marco Conceptual de Presupuesto basado en Resultados
El Presupuesto General del Estado, es un instrumento de política pública que materializa la planificación operativa anual de las instituciones y orienta la realización de los objetivos estratégicos de mediano plazo, vinculando las políticas públicas con los objetivos del Estado y sus posibilidades de realización. A través de él, el Estado define el nivel y composición de la producción e inversión pública, la demanda de recursos reales que requiere de la economía, las formas y magnitudes del financiamiento de sus actividades y los efectos que a través del binomio ingreso – gasto pretende alcanzar en las macro – variables del sistema económico.
El Presupuesto basado en Resultados, es uno de varios métodos de planificar, formular, ejecutar y evaluar el presupuesto nacional, que centra su atención en orientar las distintas fases del ciclo presupuestario hacia el logro de resultados a distintos niveles, y con ello mejorar la asignación de recursos y tener una gestión del gasto más eficiente y sostenible.
Los requisitos fundamentales para implementar el enfoque de Presupuesto basado en Resultados, Arenas & Berner (2010), pueden resumirse en:
- Debe existir información respecto de objetivos y resultados de desempeño de las instituciones públicas y sus programas. Esta información debe estar disponible para los tomadores de decisión, para facilitar la formulación presupuestaria y para propiciar la rendición de cuentas y la transparencia. Para ello se requiere de la implementación de un sistema de seguimiento y evaluación, capaz de generar información respecto de dichos resultados en forma permanente y sistemática.
- Un proceso de formulación del presupuesto que facilite el uso de información de desempeño generada por el sistema de seguimiento y evaluación, mencionado como primer requisito. Para esto deben existir mecanismos de fortalecimiento de capacidades en el enfoque presupuestario, instancias e instrumentos de coordinación y un sistema para la formulación, ejecución y seguimiento presupuestaria adaptado.
- Mecanismos que incentiven a las instituciones y sus gerentes a orientar su gestión a la consecución de ciertos resultados. Entre los distintos tipos de incentivos pueden mencionarse el reconocimiento, traspaso de responsabilidades, retribuciones económicas y difusión de los resultados.
- Cierto nivel de flexibilidad presupuestaria que permita a los gerentes gestionar eficientemente sus presupuestos a través de medidas como agregar los gastos operacionales en los presupuestos institucionales o extender el horizonte de programación financiera a más de un año, entre otros.
Metodología de implementación de PbR en Panamá
Desde hace más de tres décadas, el contexto de gestión pública a nivel internacional fue testigo de la introducción de reformas a la Gestión de las Finanzas Públicas (GFP) y el desarrollo de nuevos modelos de gestión con un enfoque hacia los resultados, la transparencia y la responsabilización, en un esfuerzo colectivo desde los organismos multilaterales y países más desarrollados a fin de responder con mayor eficiencia al desarrollo sostenible de los países (Donado, 2021). Durante la XIII Cumbre Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno, realizada en Santa Cruz de la Sierra Bolivia, así lo dejaban por escrito las máximas autoridades iberoamericanas en la denominada Declaración de Santa Cruz (CLAD, 2003) al indicar como uno de los objetivos de la función pública, el de lograr administraciones públicas más eficaces y transparentes y en promover los instrumentos necesarios para una mayor participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones.
La metodología de implementación de PbR en Panamá, toma provecho de este aprendizaje de más de dos décadas adelantado por la región y el mundo y se enmarca en las siguientes estrategias:
- Implementación gradual y a través de pilotos
- Aproximación práctica y preservación de la sencillez del modelo
- Aseguramiento del enfoque causal a todos los niveles
- Flexibilidad y adaptación en la ejecución
- Construcción de capacidades operativas y blandas
- Aplicación y arraigo a los instrumentos, normativas y sistemas de presupuestación pública existentes en Panamá.
El modelo de articulación del enfoque de PbR evidencia el camino causal que debe seguirse para estructurar la planificación, programación y formulación presupuestaria a fin de asociar el ejercicio presupuestario a la Cadena de Resultados en los distintos niveles de planificación. En adición, el modelo declara la dimensión de la asociación a indicadores de desempeño, para favorecer un monitoreo y evaluación orientados a resultados e identifica la clasificación de los programas presupuestarios basados en resultados para orientar su diseño, formulación, revisión y mejora. A continuación, el modelo metodológico de PbR para Panamá.
